深化社会保障制度改革的思考

改革开放以来，经过多年的探索和实践，我国的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度取得了很大的进展。但目前社会保障制度的覆盖面小，保障能力还很低，与建立社会主义市场的要求相比，还存在相当大的差距。为此，九届人大《政府工作报告》提出“加快职工基本养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的改革，为国有企业改革和经济结构调整创造条件”。按照这一总的要求，在今后一个时期，加快社会保障制度改革有几个问题需要认真研究。

目前在养老保险制度改革方面，关于保险模式的问题已得到基本解决。1993年党的十四届三中全会《决定》，在借鉴国外经验，结合中国国情，总结近年改革实践的基础上，提出了养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的原则。经过几年的实践和探索，1997年7月，国务院作出了建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，这标志适合我国国情的养老保险制度的框架最终确立起来。养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，是我国的创造，它既不同于西方国家的单一社会统筹、社会互济的高福利模式，也不同于新加坡和一些拉美国家的纯个人积累的完全储蓄养老模式，而是符合我国的现实国情，把公平与效率、社会互济与自我保障有机结合起来，既体现了政府的责任，又强调了企业和职工个人的责任，同时把待遇水平同职工个人贡献大小紧密地联系起来，从根本上改变了国家、企业包下来的旧制度，标志着我国养老保险制度的根本性转变。

其它的几项保险制度改革仍在实践探索之中。如在当前的医疗保险制度改革实践中，有的地方实行的是从门诊到住院、从小病到大病无所不保的综合保险，但这类保险在实践中暴露出了很多问题。笔者认为，“保险”是有“险”才保，在现实国情下，医疗保险要保的，主要是住院或大病等费用较高、风险较大的医疗项目，而小病基本不存在多大风险，人们是有负担能力的，可以不纳入保险范围。如果保障项目过多，保障程度过高，那么与改革前原有的公费医疗和劳保医疗就没有多大区别，这便在很大程度上失去了保险的意义，也无法从根本上解决原制度存在的问题。我国是发展中国家，国家和社会财力有限，实行综合保险，国家和社会承受不起。即使是发达国家，目前医疗保健制度的沉重压力，也迫使政府不得不致力于改革高福利的医保制度，以减轻负担。另外，我国即将进入老龄化社会，老龄人口医疗和保健方面的需要将大大增加，医疗保险基金支出会有较大的增长，这也是我们确定保险项目和保障水平时不得不考虑的因素。因此，为适应我国现实国情，在医疗保险制度模式的选择上，应主要采用以保障大病和大额医疗费用等风险较大的保障模式，而不宜选择综合保险的模式，以彻底解决原公费医疗和劳保医疗制度存在的问题，并避免出现西方国家医疗保健制度中高福利的倾向。与医疗保险制度类似，我国的失业保险制度改革也必须走一条适合国情的道路。

扩大社会保障的覆盖面，在于保证全体劳动者都享有社会保障的平等权利，是保障社会稳定的需要。目前，我国的社会保险制度还没有覆盖到城镇所有劳动者。以养老保险为例，目前我国基本养老保险制度覆盖了城镇企业8745万职工和2451万离退休人员。但按全部城镇企业职工计算，覆盖面还只有78％。养老、失业、医疗等社会保险还没有覆盖到非公有制企业及其职工，即多数外商投资企业、私营企业的职工和个体劳动者还没有参加社会保险。同时，扩大社会保障的覆盖面也是提高其保障能力的一个重要方面。社会保障制度的覆盖面愈大，其抵御风险的能力愈强，这就是人们所说的“大数法则”。目前，尚未参加社会保险的外资、私营等非公有制企业，大多经济实力较强且社会保险负担相对较轻，尽快将其纳入社会保险的覆盖范围，即可提高社会保险的保障能力，在一定时期内也可以分担国有企业的社会保险负担。另外，扩大社会保险制度的覆盖面，也是深化企业改革和做好再就业工作的迫切要求。当前，国有企业富余职工分流难，很多劳动者不愿到非公有制经济领域就业，除就业观念方面的问题外，这些领域没有社会保险，劳动者有后顾之忧也是一个重要的原因。将养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度覆盖到城镇所有国有、集体、私营、外资企业职工及个体劳动者，有利于转变劳动者就业观念，有利于拓宽就业领域，减少由于企业改制对下岗职工产生的负面影响，从而大大推动国有企业改革的进程。

当然，在扩大覆盖面的同时，还需要提高保险的统筹层次，这也是提高社会保险保障能力的重要方面。我国目前的社会保险统筹层次还比较低。比如目前只有14个省、自治区、直辖市实行了养老保险的省级统筹，在部分地区还是以县级统筹为主。统筹层次过低，分散风险能力差，基金调剂余地小。因此，要逐步由县级统筹向省级统筹过渡，以提高养老保险的保障能力和调剂能力，在全社会真正建立起一个“社会安全网”。

目前我国个人缴费的比例还很低，基本上还是以企业负担为主，造成企业负担过重。在很多地区企业仅养老保险一项缴费比例就已超过企业工资总额的20％。合理确定社会保险的保障水平，减轻企业负担，已成为加快和深化社会保障制度改革中必须考虑的一个关键性问题。

由于我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平以及收入水平、生活水平差别很大，要确定一个绝对合理的保障水平并非一件容易的事情，但有一个基本原则必须明确，即基本养老保险只能满足离退休人员的基本生活需要，基本医疗保险只能满足职工的基本医疗需要。前两年，有关部门曾专门组织专家进行过测算，得出的结论是，在今后的30—40年间基本养老金水平能够调整到相当于工资的60％左右比较适宜。目前，与发达市场经济国家相比，我国社会保险的工资替代率偏高，达到80％左右，但这里有我国的特殊国情，与发达国家有许多不可比因素，如发达国家的经济发展水平和收入水平较高，其恩格尔系数低，所以替代率低一些，其退休人员的基本生活还是可以保障的。而我国人均收入较低，恩格尔系数偏高，目前我国的恩格尔系数为46％，这就意味着仅吃饭一项就需要职工个人收入的近50％。所以，降低保障水平，需要在一个较长的时期内，需要随着经济发展和人们支出结构变化而逐步平滑转换。在这一过程中，要做好各种政策配套、衔接工作，建立多层次的保险体系，从而为广大劳动者提供比较完善、有较高保障能力的社会保障。

要减轻企业的社会保险方面的资金负担，除逐步降低社会保险的保障水平外，还要逐步改变以企业缴费为主的局面，逐步实现责任分担。除了少数依法理及国际惯例不应由个人缴费的项目（如工伤、生育保险）外，养老、失业、医疗等社会保险项目都应实现三方共同承担经济责任的制度，即企业和个人分别缴纳社会保险费，政府承担在特殊情况下提供财政资助的责任。从我国目前的情况看，今后，主要是要提高个人缴费的比例，并逐步降低企业的缴费比例。

当前，我国社会保险基金不足的问题比较突出。如何多渠道筹集资金，解决社会保险的资金缺口，已成为社会保障制度改革面临的一大难题。

解决基金不足，主要办法就是增收节支。在节支方面，通过加强基金管理，杜绝挪用、浪费，并逐步降低保障水平以减少支出等，可以收到一定的效果。但总的说来，支出是硬性的，该支付的保险金不能不支付。所以根本的出路在于增收。为此，一是要加强基金征缴，把该收的钱都收上来；二是要扩大覆盖面，把非国有经济纳入社会保险覆盖范围，增加社会保险资金来源；三是结合我国的实际，探索多种新的渠道，以弥补当前转轨时期社会保险基金不足。

在当前社会保险基金不足问题中，有一些特殊的情况需要加以解决。其中一个比较棘手的问题是国有企业在养老保险制度并轨的过程中，“中人”（即统一制度之前参加工作、之后退休的职工）过渡所需资金从何而来。从历史的角度看，由国家财政或国有企业的资产存量中拿出一笔资金，是解决“中人”过渡基金缺口的一条可供选择的途径。因为，在改革前，国有企业中的职工没有实行养老保险，相当于养老保险的资金，已作为公共积累留给企业，或作为上缴税利上缴国家了。换句话说，社会保险由企业特别是国家代为积累了，其中很大一部分已通过国家投资等多种形式，转化为国有存量资产。因此，从企业国有资产中拿出一部分，或从国家财政拿出一部分，弥补国有企业中的“中人”养老保险基金积累不足，是合情合理的。要说明的是，这一办法只适用于国有企业职工中的“中人”过渡，而其他所有制企业职工中也可能存在的类似历史遗留，则不能用上述办法解决，还需要研究其他措施加以解决。